veintidós de junio de dos mil nueve.
Tercera Sala
Santiago, Vistos: En estos autos rol Nº 5553-2007 caratulados "Sky Service S.A. con Fisco de Chile" sobre nulidad de derecho público, la actora ha deducido recurso de casación en el fondo contra la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago que en lo pertinente confirmó el fallo de primera instancia que rechazó la demanda deducida. Se trajeron los autos en relación. Considerando: Primero: Que la demandante ha sostenido que la sentencia impugnada ha incurrido en sendos errores de derecho que agrupa en tres capítulos de casación. El primero dice relación con la vulneración de los artículos 2 inciso 2º y 10 de la Ley Nº 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, y de los artículos 15 y 21 de la Ley Nº 19.880 que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado. En efecto, arguye que conforme a las dos primeras disposiciones citadas, los actos administrativos son siempre impugnables ante los Tribunales de Justicia, luego la acción jurisdiccional para impugnar los actos de la Administración la puede ejercer cualquier persona que tenga un interés. Por su parte el artículo 21 de la Ley Nº 19.880 indica quienes tienen la calidad de interesados para los efectos de un procedimiento administrativo indicando que son aquellos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se apersonen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. Explica así, que su parte intervino en los procedimientos administrativos que precedieron al acuerdo de la Junta Aeronáutica Civil que se impugnó en el presente juicio, realizando presentaciones, y que fue oída en la audiencia de 12 de agosto de 2004 manifestando su opinión, sin que se hubiese desestimado su intervención. De esta manera sostiene que si una persona ha sido admitida como interesado durante el procedimiento administrativo, no puede negársele tal calidad en la sede jurisdiccional en que se impugna el acto administrativo terminal, por lo que la sentencia al confirmar el fallo de primer grado y negar a su parte la titularidad de la acción de derecho público pretextando una supuesta falta de interés vulnera las normas antes citadas; Segundo: Que el segundo capítulo de casación se encarga de denunciar la violación del artículo 2 inciso 1º del Decreto Nº 2564 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones del año 1979, en relación al artículo 1 inciso 1º del mismo Decreto Ley. Explica que para que pueda operar en el mercado chileno una empresa de aeronavegación extranjera, debe cumplirse con el principio de la reciprocidad. El fallo impugnado infringe el artículo 2 del Decreto Ley antes citado, al hacer sinónimo el concepto de "empresa de aeronavegación extranjera" con sociedad constituida en el extranjero, lo anterior al entender que una empresa de aeronavegación es chilena por el sólo hecho de haber sido constituida formalmente en Chile. Sostiene que el artículo en estudio utiliza la expresión "empresa de aeronavegación" y no "sociedad". La palabra empresa se refiere a una organización de medios materiales y humanos para el desarrollo de una actividad económica, que puede adoptar diversas formas, así si el organizador y los medios materiales son de origen extranjero, es incuestionable que la empresa es extranjera, aún cuando adopte la forma de una sociedad constituida en Chile. Señala que la propia sentencia establece que en la etapa de puesta en marcha de Aerolíneas Austral Chile S.A. que era el momento en que debía establecerse su nacionalidad, parte de sus directivos eran de nacionalidad argentina. De esta manera la interpretación que hace la sentencia del artículo 2 inciso 1º del Decreto Ley Nº 2564 transforma en letra muerta la condición de reciprocidad para las empresas extranjeras, abriéndoles ilimitadamente los cielos chilenos; Tercero: Que el tercer capítulo de casación denuncia la vulneración de las leyes reguladoras de la prueba, específicamente los artículos 1700 y 1702 del Código Civil. Ello ocurre al confirmar la sentencia de primera instancia sin ponderar o valorar los documentos acompañados por su parte para acreditar los hechos de la causa. Se trata, aduce, de instrumentos públicos y privados que no fueron objetados de contrario y que debieron tenerse por reconocidos, acto seguido enumera los documentos aludidos que a su juicio no fueron ponderados; Cuarto: Que al explicar cómo los errores de derecho denunciados han influido substancialmente en lo dispositivo de la sentencia, explica que de no haber incurrido en ellos, necesariamente debió resolverse que Sky Service S.A. si es titular de la acción de nulidad de derecho público interpuesta en autos y que gozaba de legitimidad activa para iniciar y sostener el presente juicio; hubiese concluido además que las empresas de aeronavegación extranjeras pueden operar en Chile, en los términos del artículo 1 inciso 1º del Decreto Ley Nº 2564 siempre y cuando se cumpla la condición de reciprocidad en el país de origen de la empresa, reciprocidad que no existe en el caso de Argentina y tampoco en el caso de España, hubiese concluido también que Aerolíneas Austral Chile S.A. no es una empresa de aeronavegación chilena y si hubiese dado valor de prueba completa a la documental acompañada por su parte, habría resuelto que Aerolíneas Austral Chile S.A. no es en realidad una empresa de aeronavegación chilena sino extranjera, todo lo cual hubiere permitido revocar la sentencia de primera instancia y no confirmarla como se hizo; Quinto: Que son hechos de la causa por así haberlos establecido los jueces del grado, los siguientes: A.- El acto fue otorgado por la autoridad competente, legalmente investida para ello (considerando quinto de la sentencia de primer grado); B.- Las oficinas principales de Aerolíneas Austral S.A. cuyo nombre comercial es Aerolíneas del Sur, se encuentran en Chile, el 90% de su personal es chileno, el mantenimiento de sus aeronaves se efectúa en Santiago por Enaer, que las gerencias de operaciones y de aeropuertos se encuentra en el Aeropuerto Arturo Merino Benítez, siendo ambos gerentes chilenos; efectúa parte de la capacitación de sus pilotos en Chile, y sólo durante la puesta en marcha de dicha empresa parte de sus directivos era de nacionalidad argentina (considerando vigésimo de la sentencia de primer grado); Sexto: Que respecto de tales hechos, los jueces del grado estimaron que la demandante carece de legitimación activa para accionar por lo que deciden rechazar la demanda, sin perjuicio que consideraron conveniente efectuar el análisis de las cuestiones de fondo aducidas por las partes. Estimaron que la legislación no establece requisitos especiales para la constitución de una empresa de aeronavegación chilena, cuestión que es diversa a la autorización para operar en Chile de una empresa extranjera. Concluyeron que las entidades aeronáuticas que participaron en la gestación del acto cuestionado no están facultadas para denegar la autorización correspondiente a una empresa aeronáutica constituida en Chile, ni hacer a su respecto los distingos sobre la nacionalidad de sus propietarios, de su capital, o su dirección, por lo que careciendo de facultad para negar la autorización y reconocimiento contenidos en el acto impugnado mal puede estimarse que éste es ilegal o contrario a derecho. Finalmente se consideró por los magistrados que la prueba aportada por la demandante era insuficiente para acreditar la efectividad de los hechos en los que basa su aseveración de que la empresa a la que se le concedió autorización, por el acto cuya nulidad se solicita, sería extranjera por estar sujeta a intereses de nacionales de otros países y en consecuencia se rechazó la demanda; Séptimo: Que previo a entrar al análisis del recurso mismo, es conveniente tener presente que el juicio incoado por Sky Service S.A. persigue la nulidad de derecho público del acuerdo adoptado en sesión nº 1869 de 17 de noviembre de 2004 por el Consejo de la Junta de Aeronáutica Civil, que considera a Aerolíneas Austral Chile S.A. como empresa de aeronavegación chilena para todos los efectos legales, en circunstancias que la sociedad Aerolíneas Austral Chile S.A. no es sino el instrumento formal del que pretendió valerse Aerolíneas Argentinas y /o su propietario español Air Comet S.A. para poder iniciar sus actividades de cabotaje y transporte internacional en Chile como una empresa de aeronavegación chilena. De esta forma la demandante estima que al crear mediante una sociedad instrumental la apariencia de una empresa de aeronavegación chilena, Aerolíneas Austral S.A. ha pretendido sustraerse del estatuto jurídico aplicable a las empresas de aeronavegación extranjeras en Chile, en particular obviando el requisito de reciprocidad que debe exigirse al país al que verdaderamente pertenece Aerolíneas Austral Chile S.A.. Ello a juicio de la actora conlleva la nulidad del acto cuestionado porque se autorizó en Chile la operación de una empresa de aeronavegación extranjera, respecto de cuyo país de origen, ya sea Argentina o España, no existe reciprocidad, incurriendo en una violación de ley y desviación de poder; Octavo: Que asentado lo anterior, y comenzando con el primer capítulo de casación denunciado, dirigido a demostrar el error de derecho en que ha incurrido la sentencia impugnada al estimar que la actora carece de legitimación activa, cabe considerar, que el fallo estimó que la demandante no tenía un interés que se encuentre amagado por el acto cuya nulidad se impetra, pues éste se ha limitado a reconocer como nacional a la empresa a que se refiere, conforme al derecho interno aplicable y que el hecho de la oposición formulada en la gestación del acto impugnado no hace surgir para la actora la calidad de parte en el mismo, por lo que no existe un interés jurídicamente protegido que la habilite para la acción intentada, toda vez que acorde a las reglas aplicables, el otorgamiento o no del reconocimiento a una empresa como nacional, no afecta sino a ésta en un procedimiento en que solo resultan comprometidos la autoridad y la peticionaria; Noveno: Que a juicio de la demandante el interés que tiene su parte no puede ser desconocido en la medida que actuó en el procedimiento administrativo que dio origen al acto cuestionado, sin que se impugnara su intervención. Sin embargo, forzoso resulta distinguir el interés para intervenir en un procedimiento administrativo de aquel interés jurídico como requisito esencial de la acción. En efecto, los interesados a que se refiere el artículo 21 de la Ley Nº 19.880 corresponden a aquellas personas que pueden ver afectados derechos o intereses individuales o colectivos, y que en sí pueden ser intereses legítimos, pero no necesariamente intereses personales y directos que correspondan a aquellos amparados por el ordenamiento jurídico y que afecten la esfera personal del actor de manera directa y determinante lesionando un derecho, como señala el artículo 38 inciso segundo de la Constitución Política; Décimo: Que desde otra perspectiva y si bien un interés individual o colectivo cualquiera puede ser suficiente para otorgar la calidad de interesado en un procedimiento administrativo, y también en algunas acciones judiciales contempladas por la ley, como el denominado reclamo de ilegalidad municipal, para ser titular de la acción dirigida a obtener tutela jurisdiccional, dicho interés debe ser de tal envergadura que pueda considerarse que el acto recurrido lesiona un derecho. De este modo, no se vulneran las normas citadas por la actora referentes a la Ley Nº 18.575 y a la Ley Nº 19.880, por cuanto la circunstancia que Sky Service S.A. haya participado en el procedimiento sustanciado ante la Junta de Aeronáutica Civil, no la convierte en titular de un interés jurídico que la habilite para impetrar la acción que intentó; Undécimo: Que descartado el planteamiento que por el hecho de haber intervenido en el procedimiento administrativo deba estimársele a la actora titular de la acción ejercida, cabe ahora analizar si la demandante tiene un interés jurídico para actuar. Al respecto, y como se dijo con antelación, si bien la legitimación surge de la lesión de un derecho, término que puede interpretarse en un sentido amplio, como comprensivo de una situación jurídica reconocida y amparada por el ordenamiento jurídico y no solo de un derecho subjetivo como ya ha señalado con anterioridad esta Corte Suprema, en sentencias recaídas en los autos "Agrícola Forestal Reñihue Ltda. con Cubillos Casanova, Juan Carlos y Fisco de Chile" rol Corte Nº 3011-2006, y "Sociedad Visal Ltda. con Empresa Portuaria de Arica" rol Corte Nº 1428-2007, en el caso que nos ocupa, Sky invoca que su interés es que se respete la condición de reciprocidad porque tiene interés de operar en el mercado doméstico de Argentina y España y no puede hacerlo. Sin embargo, ello no corresponde a los conceptos que precedentemente se han dado, por cuanto lo que realmente invoca la actora constituye una mera expectativa de ingresar a los mercados extranjeros, pero no hay un derecho jurídicamente protegido, por lo que, la aseveración efectuada por los jueces de la instancia acerca de la falta de interés de la demandante, se ajusta a derecho, lo que conduce a estimar que carece de legitimación activa para demandar, por lo que el primer capítulo de casación debe desecharse; Duodécimo: Que desechado los errores de derecho denunciados previamente, se hace innecesario pronunciarse sobre los restantes en la medida que al carecer la actora de legitimación, su pretensión no puede prosperar. Sin embargo, tampoco se advierte la concurrencia de los otros yerros jurídicos denunciados. En efecto, se acusó que la sentencia vulneraba los incisos primeros de los artículos 1º y 2º del Decreto Ley Nº 2564 del año 1979 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones al considerar sinónimos los conceptos de empresa de aeronavegación extranjera con sociedad constituida en el extranjero, transformando en letra muerta la condición de reciprocidad para las empresas extranjeras abriéndoles ilimitadamente los cielos chilenos. Sin embargo el error descansa en un hecho no demostrado cual es que Aerolíneas Austral Chile S.A. sea una empresa de aeronavegación extranjera, hecho que los jueces no lograron establecer con la prueba rendida, sino por el contrario, se demostró que tiene su base principal en Chile, que la mayor parte de su personal y directivos son chilenos, que el mantenimiento de su material de vuelo se hace en Chile, lo que conlleva a desechar el error imputado; Décimo tercero: Que finalmente en cuanto a la eventual vulneración de las leyes reguladoras de la prueba, denunciando como tales el quebrantamiento de los artículos 1700 y 1702 del Código Civil, debido a la falta de ponderación de la prueba rendida por su parte, cabe señalar, que sobre el particular la actora señala una serie de documentos públicos y privados que no fueron considerados en la sentencia y que a su juicio tenían el valor de plena prueba. Sin embargo, la falta de consideraciones constituye mas bien un vicio de carácter formal que de fondo y de todos modos, el contenido de los documentos no permitía desvirtuar los otros hechos establecidos e indicados en el motivo precedente que condujeron a desechar las argumentaciones de la demandante en orden a que Aerolíneas Austral Chile S.A. fuese una empresa de aeronavegación extranjera; Décimo cuarto: Que del modo como se ha venido razonando la sentencia impugnada ha dado correcta aplicación al derecho que gobierna la litis, por lo que el recurso de nulidad no puede prosperar. Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 764, 783 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de fojas 549 contra la sentencia de treinta de julio de dos mil siete, escrita a fojas 548. Regístrese y devuélvase con sus agregados. Redacción a cargo del Ministro señor Pierry. Rol Nº Pronunciado por la |
